Free Allocation, allocation à titre gratuit · Glossaire

Free Allocation se dit en français allocation à titre gratuit. Il s'agit du fait que des entreprises ou des installations d'un système d'échange de quotas d'émission reçoivent des quotas sans avoir à les acheter aux enchères. Dans le système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE-UE, en allemand EU-EHS, en anglais EU ETS), un quota donne le droit d'émettre une tonne d'équivalent CO₂ sur une période déterminée. Seul le droit négociable est gratuit. L'émission elle-même ne devient pas gratuite pour autant, et la rareté au sein du système demeure. À la fin de l'année, une installation doit restituer un quota pour chaque tonne émise, qu'il ait été acquis aux enchères, acheté ou alloué gratuitement.

L'essentiel réside dans la séparation entre l'objectif climatique et la répartition des coûts. La quantité totale de quotas est limitée par le cap, c'est-à-dire un plafond. Que les quotas soient vendus aux enchères ou distribués ne modifie pas, en soi, ce plafond. En revanche, cela change qui supporte les coûts de la rareté, combien de fonds les entreprises doivent mobiliser et dans quelle mesure le prix du CO₂ se répercute sur les prix des produits et sur les décisions d'investissement.

Quota, enchère et allocation à titre gratuit

Dans le cas d'une enchère, l'entreprise paie directement à l'État. Dans le cas d'une allocation gratuite, elle reçoit à la place un actif. Elle peut l'utiliser elle-même pour la restitution ou le vendre sur le marché. Il en découle un effet souvent négligé : un quota offert vaut autant sur le marché qu'un quota acquis aux enchères. Celui qui l'utilise pour ses propres émissions renonce au produit de vente possible. Sur le plan économique, ce sont des coûts d'opportunité. L'allocation gratuite allège donc le bilan et la liquidité. Mais elle ne supprime pas le prix du CO₂ comme signal à la marge, c'est-à-dire pour chaque tonne émise en plus. Exemple : une usine reçoit 1000 quotas mais n'émet que 800 tonnes. Elle peut vendre 200 quotas. Chaque tonne économisée rapporte donc de l'argent ici aussi.

Depuis 2013, les quotas gratuits vont surtout aux installations de l'industrie manufacturière. Pour la production d'électricité, il n'existe en principe plus d'allocation gratuite ; les centrales doivent en règle générale acheter leurs quotas. Les exceptions sont limitées. Elles comprennent des allocations transitoires pour la modernisation du secteur énergétique dans les États membres dont le revenu par habitant est plus faible, ainsi que des allocations pour la chaleur issue du chauffage urbain et de la cogénération à haut rendement, mais pas pour l'électricité ainsi produite. Pour l'industrie, par exemple l'acier, le ciment, la chimie, le papier ou les raffineries, l'allocation gratuite reste en revanche centrale.

Les fuites de carbone comme justification

La raison principale de la Free Allocation est la protection contre les fuites de carbone. Il s'agit du fait que la production et les émissions migrent vers des régions où le CO₂ est moins bien tarifé, voire pas du tout. Si une usine européenne perd des parts de marché au profit d'un concurrent étranger qui fabrique le même produit en émettant davantage, et que ce produit est importé, les émissions mondiales ne diminuent pas. Le bilan européen paraît alors meilleur, mais l'objectif climatique est en partie manqué. L'allocation gratuite réduit la charge moyenne de coûts des installations particulièrement exposées, sans suspendre l'échange de quotas. Elle ne protège toutefois pas de façon générale contre les mutations structurelles : les secteurs qui en bénéficient et dans quelle mesure sont déterminés par une liste des secteurs exposés, des référentiels, des niveaux d'activité et des facteurs de correction.

Référentiels plutôt que récompense des fortes émissions passées

Lors des premières périodes d'échange, l'allocation s'appuyait fortement sur les émissions historiques d'une installation (grandfathering). Cela créait de mauvaises incitations : celui qui avait beaucoup émis auparavant recevait beaucoup. Depuis 2013, le SEQE-UE fonctionne donc avec des référentiels uniformes à l'échelle de l'UE, voir le benchmarking dans l'échange de quotas d'émission. Un référentiel de produit indique combien de tonnes d'équivalent CO₂ les installations les plus efficaces émettent en moyenne par tonne de produit. La référence est, en principe, la moyenne des 10 % d'installations les plus efficaces d'un secteur. La formule de base de l'allocation est : quantité produite multipliée par la valeur du référentiel. S'il n'existe pas de référentiel de produit, des approches de substitution fondées sur la chaleur, les combustibles ou les émissions de procédé sont utilisées.

Un référentiel n'est pas une valeur limite, mais un critère de répartition. Seules les installations situées à peu près au niveau des meilleures reçoivent assez de quotas pour leurs besoins. Les installations moins efficaces doivent en acheter en complément. Les valeurs de référence sont abaissées, sur la base de données réelles, pour les périodes 2021–2025 et 2026–2030. Pour 2026–2030, la Commission a présenté en 2026 des valeurs actualisées. Selon ses indications, l'allocation gratuite couvre ainsi toujours en moyenne environ 75 % des émissions industrielles. S'y ajoutent d'autres paramètres : si la production baisse ou augmente nettement, l'allocation est ajustée. Si la somme de toutes les demandes dépasse la quantité disponible, un facteur de correction intersectoriel réduit toutes les allocations. Depuis la réforme de 2023, l'allocation peut en outre être soumise à des conditions, par exemple la mise en œuvre de recommandations issues d'audits énergétiques.

Même avec des référentiels, l'allocation gratuite agit autrement qu'une mise aux enchères intégrale. Comme l'allocation est liée à la quantité produite, elle peut maintenir la production dans l'espace de l'UE. Parallèlement, elle peut affaiblir l'incitation à remplacer des produits à forte intensité d'émissions par des alternatives moins émettrices, car celui qui produit davantage reçoit aussi davantage de quotas.

Idées reçues fréquentes

« L'allocation gratuite est un permis d'émettre sans effet sur le climat » : cela confond l'allocation à des installations individuelles et la quantité totale. Tant que le cap est contraignant, la quantité reste limitée. L'allocation gratuite déplace la question de qui perçoit la valeur des quotas, mais ne supprime pas la limite de quantité.
« L'allocation gratuite est neutre sur le plan de la politique climatique » : cela est également inexact. Elle influe sur la répercussion ou non des coûts dans les prix, sur la rentabilité des investissements et sur l'acceptation de la politique. Même à prix de marché identique, les besoins de liquidités, les risques et les effets de répartition diffèrent.
Windfall Profits (profits exceptionnels) : si les entreprises intègrent dans leurs prix la valeur des quotas reçus gratuitement comme coûts d'opportunité, des gains supplémentaires apparaissent. La réussite de cette démarche dépend de la concurrence et de la structure du marché. Pour les biens fortement échangés à l'international, la répercussion est souvent limitée ; en cas de faible concurrence des importations, elle peut être plus élevée.

Distinction avec les aides d'État, les subventions et le CBAM

L'allocation gratuite transfère une valeur économique, mais elle fait partie de l'architecture de l'échange de quotas et ne constitue pas un paiement issu d'un budget. Elle se distingue également d'un soutien ciblé à l'investissement, par exemple les contrats carbone pour différence : elle ne finance pas une installation climatiquement favorable déterminée, mais réduit les coûts courants du CO₂ selon des règles sectorielles.

Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières CBAM (règlement (UE) 2023/956) modifie cet ordre. Depuis 2026, les importateurs de certains produits doivent payer pour les émissions intégrées dans ces produits. Sont concernés le fer et l'acier, le ciment, l'aluminium, les engrais, l'hydrogène et l'électricité. Afin que les importations ne soient pas doublement pénalisées, l'allocation gratuite pour la fabrication de ces produits dans l'UE diminue au moyen d'un « facteur CBAM ». Selon le droit en vigueur, ce facteur s'établit à 97,5 % en 2026, 95 % en 2027, 90 % en 2028, 77,5 % en 2029, 51,5 % en 2030, 39 % en 2031, 26,5 % en 2032 et 14 % en 2033. À partir de 2034, il n'y a plus d'allocation gratuite pour ces produits. Les secteurs figurant sur la liste des fuites de carbone qui ne relèvent pas du CBAM continuent de recevoir jusqu'à 100 % de la quantité de référence.

À la date de novembre 2026, cette trajectoire est politiquement ouverte. Le 17 juillet 2026, la Commission européenne a proposé une révision de la directive sur l'échange de quotas d'émission, COM(2026) 616, procédure 2026/0212(COD). La proposition ralentirait la sortie pour les secteurs CBAM : à partir de 2028, une partie de l'allocation déjà réduite reviendrait, et la fin complète serait reportée de 2034 à 2038. À partir de 2031, l'allocation gratuite devrait en outre être subordonnée à des plans d'investissement de décarbonation contraignants. Parallèlement, la Commission a proposé d'allouer davantage de quotas gratuits pour 2026–2030 au moyen de référentiels révisés pour la chaleur et les combustibles. Rien de tout cela n'est encore du droit en vigueur tant que le Parlement et le Conseil n'ont pas donné leur accord.

Importance pour le système électrique et l'électrification de l'industrie

La Free Allocation agit aussi sur le système électrique. De nombreuses voies vers la neutralité climatique reposent sur l'électrification des procédés industriels : fours électriques, pompes à chaleur industrielles, électrolyse ou réduction directe à l'hydrogène pour l'acier vert. Si l'allocation gratuite réduit les coûts du CO₂ des procédés fossiles, la comparaison des coûts avec les alternatives électriques change. Cela influence indirectement la vitesse d'apparition de nouvelles charges électriques et la quantité de réseau, de production et de flexibilité nécessaire. L'effet dépend toutefois de la règle concrète. Selon la conception du référentiel, une installation électrifiée peut recevoir moins de quotas, car les émissions liées à l'électricité sont indirectes. Pour les coûts indirects du CO₂ dans le prix de l'électricité, il existe des règles d'aides spécifiques (compensation du prix de l'électricité). On ne peut donc pas imputer la lenteur de l'électrification à la seule allocation gratuite. Les autorisations, le raccordement au réseau, les prix de l'électricité, les risques en capital et la crédibilité de la réglementation future y contribuent.

Mise en perspective

L'allocation gratuite n'est pas l'opposé de l'échange de quotas, mais une règle de répartition au sein du système. Elle décide comment la valeur des droits d'émission rares est répartie entre l'État, les entreprises et les clientes et clients. Plusieurs questions montrent si elle est bien conçue : limite-t-elle efficacement les fuites de carbone ? Les référentiels permettent-ils l'innovation ? Les prix des produits reflètent-ils la rareté ? Et la réduction de l'allocation est-elle compatible avec l'ajustement aux frontières et le soutien à l'investissement ? Pour les affirmations juridiques, il faut à chaque fois tenir compte de l'état de validité, car les règles applicables après 2030 sont actuellement en cours de renégociation.

Sources

Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (konsolidierte Fassung) — EUR-Lex, Amt für Veröffentlichungen der EU; 2023-06-05 (Konsolidierungsstand). Art. 3 Buchst. a; Art. 10a (CBAM-Faktor, Abs. 1a)
Carbon leakage — Europäische Kommission, GD Klimapolitik; unbekannt. Abschnitt Free allocation
About free allocation — Europäische Kommission, GD Klimapolitik; unbekannt. Free allocation to installations in the power and industry sectors
Commission presents updated EU Emissions Trading System benchmarks for consultation — Europäische Kommission; 2026 (genaues Datum unbekannt, vermutlich Mai 2026). Pressemitteilung IP/26/1044
ETS Review: The Commission Stretches the CBAM Phase-in to 2038 — Kolum (Sekundärquelle); 2026-07. Abschnitte zur ETS-Überprüfung und zum CBAM-Faktor

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Edited by eCMS on 12.11.2026 05:05