f97.beDE WERKPLAATS VAN ERIK SCHMIDT
← Alle begrippen

Woordenlijst · Energiesector & energietransitie

Staatssteunrecht (Beihilferecht)

Staatssteunrecht EU-recht ondersteuning Capaciteitsmechanisme CfD elektriciteitsmarkt concurrentie energietransitie

Het staatssteunrecht bepaalt volgens welke regels overheidssteun aan ondernemingen, sectoren of bepaalde economische activiteiten in de Europese interne markt wordt getoetst, beperkt of goedgekeurd. In het elektriciteitssysteem gaat het daarbij bijvoorbeeld om de ondersteuning van hernieuwbare energie, capaciteitsmechanismen, contracts for difference, centralereserves, waterstofprojecten, compensatie van elektriciteitskosten, vrijstellingen van heffingen of netvergoedingen, transitiesteun voor de industrie en door de staat gewaarborgde investeringsprogramma's.

Rechtsgrondslag: artikelen 107 en 108 VWEU

De grondslag ligt in het primaire Europese recht. Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn steunmaatregelen van de staten of met staatsmiddelen bekostigde steun in beginsel onverenigbaar met de interne markt. Dit geldt voor steun van welke vorm ook, wanneer die bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt, de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt. In de praktijk wordt getoetst of alle kenmerken tegelijk zijn vervuld: de begunstigde is een onderneming, de middelen zijn staatsmiddelen en aan de staat toerekenbaar, er ontstaat een economisch voordeel, de maatregel is selectief en kan de mededinging vervalsen en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloeden. Ontbreekt zelfs maar één kenmerk, dan is er geen steun in juridische zin.

Het verbod is niet absoluut. Artikel 107, lid 2, VWEU noemt steunmaatregelen die van rechtswege met de interne markt verenigbaar zijn, bijvoorbeeld hulp na natuurrampen. Lid 3 noemt steunmaatregelen die de Commissie verenigbaar kan verklaren. Voor de energiesector is vooral punt c van belang: daarna is steun ter bevordering van de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten mogelijk, zolang de voorwaarden voor het handelsverkeer niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Punt b betreft bovendien belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang en het verhelpen van een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat. Onder meer tijdelijke crisiskaders steunden op deze grondslag.

Het staatssteunrecht verbiedt overheidssteun dus niet in beginsel. Het regelt onder welke voorwaarden die is toegestaan. Doorgaans wordt getoetst of de maatregel een erkend doel dient, of hij een stimulerend effect heeft, dus investeringen teweegbrengt die anders niet zouden plaatsvinden, of hij noodzakelijk, geschikt en evenredig is en of de negatieve gevolgen voor mededinging en handel door het nut worden opgewogen. Vaak eist de Commissie daarvoor een concurrerende aanbesteding, een zo technologieneutraal mogelijke vormgeving of een motivering waarom een nauwer toegesneden instrument nodig is. Ook looptijden, prijsplafonds, terugbetalingsmechanismen, transparantie- en rapportageverplichtingen en evaluaties kunnen deel uitmaken van de goedkeuringsvoorwaarden.

Procedure: aanmelding, vrijstelling, richtsnoeren

Het staatssteunrecht werkt vooral via procedures. Volgens artikel 108, lid 3, VWEU moet nieuwe steun in beginsel vooraf bij de Europese Commissie worden aangemeld (notificatie). Tot de goedkeuring mag zij niet worden uitgevoerd (uitvoeringsverbod). Onrechtmatig verleende steun kan worden teruggevorderd. De notificatie is meer dan een administratieve stap: ministeries en ondernemingen stemmen het ontwerp van een instrument al bij de totstandkoming af op de vraag welke motiveringen voor de Commissie houdbaar zijn.

Voor aanmeldingsplichtige steun voor klimaat, milieubescherming en energie heeft de Commissie haar toetsingskader vastgelegd in de richtsnoeren inzake staatssteun voor klimaat, milieubescherming en energie 2022 (KUEBLL, in het Engels CEEAG). Zij gelden voor steun die vanaf 27 januari 2022 wordt verleend en geven nadere invulling aan artikel 107, lid 3, punt c, VWEU. De KUEBLL bestrijken onder meer de volgende gebieden: de vermindering van broeikasgasemissies, inclusief hernieuwbare energie, energie-efficiëntie, bevoorradingszekerheid, energie-infrastructuur, de sluiting van kolencentrales en verminderingen van bepaalde elektriciteitsheffingen voor energie-intensieve ondernemingen. Kernenergie valt uitdrukkelijk niet onder het toepassingsgebied. Daarnaast bestaat de algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV): maatregelen die aan de voorwaarden en drempelwaarden daarvan voldoen, hoeven niet individueel te worden aangemeld. Zeer kleine bedragen kunnen bovendien als de-minimissteun buiten de aanmeldingsplicht blijven.

Daarnaast zijn er tijdelijke kaders. Tijdens de energieprijscrisis maakte het tijdelijke crisis- en transitiekader (TCTF) snellere steun mogelijk. Op 25 juni 2025 heeft de Commissie dit vervangen door het staatssteunkader voor de Clean Industrial Deal (CISAF), dat tot en met 31 december 2030 geldt. CISAF vergemakkelijkt vooral steunregelingen voor de uitbouw van schone energie, voor industriële decarbonisatie en voor productiecapaciteit voor schone technologieën. De KUEBLL blijven daarnaast gelden, met name voor complexere maatregelen.

Niet elk energiebeleid van de overheid is staatssteun

Een veelgemaakte fout is om staatssteunrecht gelijk te stellen met elke vorm van overheidsingrijpen. Energiebeleid werkt met veel instrumenten: wetten leggen verplichtingen op, regulering bepaalt netvergoedingen en aansluitvoorwaarden, overheidsopdrachten kopen prestaties in, belastingen en heffingen wijzigen prijzen, begrotingsmiddelen financieren programma's. Beslissend is of een onderneming of een afbakenbare groep ondernemingen een selectief economisch voordeel uit staatsmiddelen ontvangt. Een algemene CO₂-beprijzing moet daarom anders worden beoordeeld dan een gerichte verlichting van elektriciteitskosten voor afzonderlijke sectoren. Een technische regel voor netaansluiting is iets anders dan een subsidie voor een bepaalde installatie. Ook de financiering van gereguleerde elektriciteitsnetten via netvergoedingen is niet hetzelfde als een investeringssubsidie. Worden afzonderlijke verbruikers echter vrijgesteld van netvergoedingen of heffingen, dan kan dat staatssteunrechtelijk relevant worden. Een beeldend voorbeeld: algemene spelregels gelden voor alle spelers, terwijl steun afzonderlijke spelers een voorsprong geeft.

Ook de afbakening ten opzichte van het kartelrecht is belangrijk. Het kartelrecht richt zich tegen mededingingsbeperkend gedrag van ondernemingen, zoals prijsafspraken of misbruik van een economische machtspositie. Het staatssteunrecht richt zich tot de lidstaten en toetst of overheidshandelen de mededinging verstoort. Beide rechtsgebieden grijpen in elkaar, maar beantwoorden verschillende vragen.

Waar staatssteunrecht werkt in het elektriciteitssysteem

Het elektriciteitssysteem vergt hoge investeringen en lange planningshorizonten. Veel installaties zijn niet rendabel op basis van alleen kortetermijngroothandelsprijzen. Zodra de staat opbrengsten garandeert, risico's overneemt of bepaalde actoren gericht bevoordeelt, komt het staatssteunrecht centraal te staan.

  • Hernieuwbare energie: Het staatssteunrecht beïnvloedt of steunbedragen via aanbesteding worden vastgesteld, hoe een marktpremie is vormgegeven en in hoeverre producenten aan prijssignalen blootgesteld blijven. Worden steunbedragen in een concurrerende biedprocedure bepaald, dan zien de KUEBLL in beginsel af van een gedetailleerde afzonderlijke berekening van het financieringstekort.

  • Contracts for difference: Bij contracts for difference wordt een streefprijs (strike price) overeengekomen. Ligt de marktprijs daaronder, dan betaalt de staatelijke tegenpartij het verschil. Bij de tweezijdige CfD moet de producent meeropbrengsten boven de streefprijs terugbetalen. De eenzijdige marktpremie betaalt daarentegen alleen bij lage prijzen. Sinds de hervorming van de Europese elektriciteitsmarkt vereist artikel 19d van de verordening betreffende de interne markt voor elektriciteit (gewijzigd bij Verordening (EU) 2024/1747) dat directe prijsondersteuning voor investeringen in nieuwe installaties voor de opwekking van wind-, zonne-, geothermische, run-of-river-waterkracht- en kernenergie in beginsel als tweezijdige CfD of als gelijkwaardige regeling wordt vormgegeven. Dit geldt voor regelingen vanaf 17 juli 2027. De Commissie toetst deze ontwerpbeginselen mee in de staatssteunprocedure. Daartoe behoort bijvoorbeeld dat gesteunde installaties marktconform blijven opereren en dat meeropbrengsten doelmatig worden aangewend.

  • Bevoorradingszekerheid: Capaciteitsmechanismen, zoals een capaciteitsmarkt of strategische reserves, vergoeden niet de opgewekte kilowattuur, maar het beschikbaar stellen van beschikbaar vermogen. Zij kunnen de bevoorradingszekerheid ondersteunen, maar ook bestaande centrales conserveren of nieuwe concurrenten uitsluiten. Daarom wordt regelmatig getoetst of een probleem met de bevoorradingszekerheid is aangetoond, of de markt dit niet zelf kan oplossen en of het instrument openstaat voor verschillende aanbieders, dus voor centrales, opslag, vraagsturing en grensoverschrijdende capaciteit.

  • Industrie en waterstof: Compensatie van elektriciteitskosten, verlaagde heffingen, klimaatbeschermingscontracten (carbon contracts for difference) en mogelijke industriële elektriciteitsprijzen worden getoetst op de vraag of zij koolstoflekkage voorkomen, dat wil zeggen de verplaatsing van productie naar landen met lagere klimaatkosten, of enkel bestaande kostenstructuren veiligstellen. Criteria zijn de kring van begunstigden, tegenprestaties, looptijd, stimulerend effect en de verenigbaarheid met de klimaatdoelen van de EU.

Goedkeuring betekent niet automatisch goed marktontwerp

Een staatssteunrechtelijke goedkeuring zegt alleen dat een maatregel onder bepaalde voorwaarden met het EU-recht verenigbaar is. Zij bewijst niet dat de maatregel energie-economisch optimaal, sociaal evenwichtig of budgettair gunstig is. Ook een goedgekeurd mechanisme kan meeneemeffecten veroorzaken, verkeerde locatieprikkels geven of flexibiliteit onvoldoende meewegen. Omgekeerd kan een politiek plausibel instrument juridisch moeilijk zijn als het bepaalde ondernemingen zonder voldoende motivering begunstigt. Wordt de steunbehoefte te hoog vastgesteld, dan stijgen de kosten voor de begroting of de elektriciteitsafnemers. Wordt zij te laag vastgesteld, dan blijven investeringen uit. Een te eng gedefinieerde aanbesteding verzwakt de concurrentie. Een te open aanbesteding laat technologieën tegen elkaar concurreren die niet dezelfde prestatie voor het systeem leveren.

De Commissie verhindert daarmee niet het nationale energiebeleid: de lidstaten kiezen hun energiemix nog steeds zelf. Zij moeten selectieve voordelen echter motiveren en verenigbaar maken met gemeenschappelijke regels. Dat voorkomt dat financieel sterke staten hun ondernemingen duurzaam bevoordelen en de Europese elektriciteitsmarkt of de markten voor industriële producten en waterstof verstoren. Tegelijk kan het programma's vertragen als doelen, instrumenten en bewijsstukken niet zorgvuldig zijn voorbereid. Dat blijkt bijvoorbeeld uit diepgaande onderzoeken naar kernenergieprojecten met langlopende CfD's.

Afbakening ten opzichte van subsidiëring, regulering en systeemkosten

Subsidiëring is het politieke of financiële proces, het staatssteunrecht is de toetsingsmaatstaf daarvoor. Regulering stelt regels voor markten en netten. Staatssteunrechtelijk relevant wordt zij pas wanneer zij selectieve voordelen uit staatsmiddelen oplevert. Systeemkosten beschrijven de macro-economische kosten van het elektriciteitssysteem. Het staatssteunrecht vraagt daarentegen of een overname van kosten of een afdekking van risico's door de staat verenigbaar is met de interne markt. Vergoedt een markt flexibiliteit, dan ontstaat in eerste instantie een prijs voor een systeemdienst. Ondersteunt de staat bepaalde flexibiliteitsaanbieders bovendien, dan kan daaruit staatssteun voortvloeien. Voor de beoordeling komt het erop aan wie betaalt, wie profiteert, hoe selectief de maatregel is en of een concurrerende procedure het voordeel beperkt.

Goede steunontwerpen beperken meeneemeffecten, behouden prijssignalen, openen de concurrentie en leggen duidelijk vast welke prestatie wordt betaald. Slechte ontwerpen verhullen kosten, begunstigen gevestigde actoren, vermengen industriële en bevoorradingsdoelen of creëren permanente subsidies zonder toetsbare tegenprestatie. Het staatssteunrecht is daarom geen obstakel voor de energietransitie. Het geeft het kader waarbinnen overheidsingrepen worden gemotiveerd, beperkt en ingepast in de Europese elektriciteits- en economische ruimte.

Bronnen

Gerelateerde begrippen

Edited by eCMS on 11.11.2026 15:24

© 2026 Erik Schmidt. All rights reserved. Quotations with a link to the source are welcome.