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Glossaire · Secteur de l’énergie & transition énergétique

Gouvernance

Gouvernance Système énergétique régulation Institutions règles du marché sécurité d'approvisionnement Protection du climat Accessibilité financière conflits d'objectifs

Dans le système électrique, la gouvernance désigne l'ensemble des règles, des compétences, des procédures et des incitations par lesquelles les décisions sont préparées, prises, mises en œuvre et contrôlées. Elle comprend les lois, la régulation, les règles de marché, les normes techniques, les procédures de planification, les obligations en matière de données, la surveillance, le financement et des responsabilités clairement définies. La gouvernance n'est donc pas une institution unique. Elle est l'ordre selon lequel de nombreux acteurs coopèrent : ministères, parlements, autorités de régulation comme la Bundesnetzagentur, gestionnaires de réseau de transport, gestionnaires de réseau de distribution, producteurs d'électricité, fournisseurs, industrie, communes, institutions européennes et consommateurs.

Dans le système énergétique, la gouvernance est particulièrement importante, car l'électricité ne peut pas être traitée comme un bien quelconque. L'injection et la consommation doivent être en équilibre à chaque instant, et le transport est soumis aux limites physiques du réseau. La fréquence du réseau, la tension, la gestion des congestions, la constitution de réserves et la gestion des périmètres d'équilibre (Bilanzkreise) sont des exigences techniques liées à des processus de marché et à des prescriptions juridiques. Celui qui construit une centrale, raccorde une éolienne, exploite une pompe à chaleur, recharge une voiture électrique ou commercialise un stockage agit au sein d'un ordre. Celui-ci détermine ce qui est permis, qui supporte quels coûts, quelles données doivent être déclarées et quelle rémunération ou quelle charge en résulte.

Distinction par rapport au gouvernement, à la régulation et au management

Il faut distinguer la gouvernance du gouvernement. Le gouvernement désigne la direction politique et ses décisions formelles. La gouvernance est l'ordre de pilotage plus large dans lequel s'imbriquent objectifs politiques, compétences techniques, mécanismes de marché et responsabilité d'exploitation technique. La régulation n'en est également qu'une partie : elle fixe des règles pour les réseaux, les marchés et les entreprises, par exemple par la Bundesnetzagentur ou par des prescriptions européennes. La gouvernance englobe en outre les questions de savoir comment les objectifs sont fixés, les données collectées, les conflits tranchés et les investissements déclenchés, et comment la responsabilité est coordonnée entre plusieurs niveaux.

De même, la gouvernance n'est pas la même chose que le management. Le management désigne le plus souvent la direction opérationnelle au sein d'une organisation. La gouvernance détermine quelle organisation est compétente pour quoi, quelles décisions elle peut prendre et comment elle est contrôlée. Un gestionnaire de réseau de transport n'exploite pas le réseau à sa guise. Il agit dans le cadre de prescriptions légales, de règles techniques de réseau, de normes d'exploitation européennes et sous surveillance réglementaire. Un fournisseur d'électricité ne conçoit pas non plus librement ses produits, mais doit respecter les règles de périmètre d'équilibre, les obligations de protection des consommateurs et les exigences de facturation. Cet encadrement est la gouvernance.

Cadre juridique : UE et Allemagne

Dans le droit de l'UE, la gouvernance est aussi une notion juridique établie. Le règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018 crée le « système de gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat ». Ce mécanisme de gouvernance repose sur des stratégies à long terme et sur des plans nationaux intégrés en matière d'énergie et de climat (PNEC), couvrant chacun dix ans, pour la première fois de 2021 à 2030. S'y ajoutent des rapports d'avancement des États membres et le suivi par la Commission européenne. Le règlement prévoit un dialogue structuré et itératif entre la Commission et les États membres ainsi qu'une participation du public aux plans nationaux. Il couvre les cinq dimensions de l'union de l'énergie : sécurité d'approvisionnement énergétique, marché intérieur de l'énergie, efficacité énergétique, décarbonation, ainsi que recherche, innovation et compétitivité. Lorsqu'on lit « Energy Union Governance » dans des documents de l'UE, on désigne donc souvent précisément cette procédure de planification et de rapport, et non la notion générale.

En Allemagne, la loi sur l'industrie énergétique (Energiewirtschaftsgesetz, EnWG) constitue le cadre central. Selon le § 1, alinéa 1, EnWG, l'approvisionnement en électricité, en gaz et en hydrogène par conduites doit être le plus sûr possible, avantageux en prix, favorable aux consommateurs, efficace, respectueux de l'environnement et neutre en gaz à effet de serre, et reposer de plus en plus sur les énergies renouvelables. Cette norme d'objectifs montre déjà que plusieurs objectifs doivent être poursuivis simultanément et mis en balance les uns avec les autres. Selon le § 1, alinéa 2, la régulation des réseaux sert une concurrence effective et non faussée ainsi qu'une exploitation des réseaux durablement performante et fiable. Elle doit notamment tenir compte du développement anticipatif du réseau, de la numérisation, de la flexibilisation, y compris les stockages d'énergie, et d'une répartition appropriée des coûts de réseau. Le § 1, alinéa 4, mentionne pour le secteur de l'électricité notamment la libre formation des prix, l'équilibre à tout moment de l'offre et de la demande sur les marchés de l'électricité et le renforcement du marché intérieur de l'électricité.

L'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 2 septembre 2021 (C-718/18) montre l'importance de la question de savoir qui peut prendre quelle décision. La Cour a fait droit au recours de la Commission sur les quatre points. L'un d'eux concernait la Bundesnetzagentur : il lui manquerait l'indépendance exigée par le droit de l'Union, parce que des ordonnances du gouvernement fédéral lui imposaient des prescriptions trop détaillées en matière d'accès au réseau et de redevances de réseau. Le législateur a réagi par la modification de l'EnWG entrée en vigueur le 29 décembre 2023. Elle a supprimé les anciennes habilitations réglementaires et les a remplacées par des compétences de fixation (Festlegungskompetenzen) de la Bundesnetzagentur. Les anciennes ordonnances ne s'appliquent plus qu'à titre transitoire, jusqu'à fin 2027 pour le gaz et jusqu'à fin 2028 pour l'électricité. Pendant cette période, l'autorité peut déjà s'en écarter. Les règles relatives aux redevances de réseau seront donc à l'avenir davantage fixées par l'autorité de régulation elle-même. C'est une question de gouvernance en son cœur : il s'agit d'indépendance, de rattachement démocratique et de responsabilité.

Règles, compétences et incitations

L'effet de la gouvernance se voit rarement dans une seule disposition, mais dans l'interaction de plusieurs règles. Un mécanisme de soutien peut déclencher des investissements dans la production renouvelable, tandis que des autorisations lentes et des raccordements au réseau manquants freinent ces mêmes investissements. Des prix de bourse fortement fluctuants, avec de grands écarts de prix entre heures individuelles, peuvent rendre la flexibilité économiquement intéressante. Mais des structures de redevances de réseau, des exigences de mesure ou une pilotabilité peu claire peuvent en compliquer l'utilisation. Un objectif politique de développement de l'éolien reste sans effet si la planification des surfaces, l'examen de la protection des espèces, la conception des appels d'offres, le raccordement au réseau et la participation locale ne s'accordent pas.

Les possibilités techniques seules ne garantissent donc pas encore un effet dans le système. Les batteries peuvent déplacer l'électricité dans le temps, les pompes à chaleur fonctionner de façon flexible, les voitures électriques décaler leur puissance de recharge, et certains procédés industriels peuvent réagir aux signaux de prix. L'utilisation effective de ces possibilités dépend des systèmes de mesure, des tarifs, des produits de marché, des règles de réseau, des questions de responsabilité et des modèles de rémunération. La flexibilité n'est donc pas seulement une propriété technique des installations, mais aussi le résultat d'une conception institutionnelle.

Il en va de même pour les investissements. Celui qui investit dans la production, les réseaux, le stockage ou les charges pilotables a besoin d'attentes fiables sur les recettes et obligations futures. Celles-ci ne découlent pas uniquement des prix de gros. Elles dépendent aussi des redevances de réseau, des mécanismes de capacité, des règles de raccordement, des régimes de soutien, des prix du CO₂, de la durée des autorisations et de la reconnaissance réglementaire des coûts. La gouvernance ne décide pas de chaque investissement. Mais elle façonne la manière dont les risques sont répartis, et donc si les investissements ont lieu à temps et au bon endroit.

Pourquoi la gouvernance devient visible dans le système électrique

Le système électrique était autrefois fortement organisé de manière centralisée. De grandes centrales injectaient de façon planifiable, la consommation suivait des profils journaliers et annuels relativement stables, et les réseaux étaient conçus pour l'approvisionnement à partir de quelques sources centrales. Avec l'éolien, le photovoltaïque, les installations décentralisées, l'électromobilité, les pompes à chaleur et le pilotage numérique, cet ordre change. La production dépend davantage de la météo, la consommation devient en partie pilotable, les réseaux de distribution deviennent des éléments actifs du système, et des millions de petites décisions rétroagissent sur l'exploitation du réseau et le marché.

Ce changement n'est pas seulement technique. Il déplace les compétences. Les gestionnaires de réseau de distribution doivent en savoir plus sur les charges locales, l'injection et les demandes de raccordement. Les gestionnaires de réseau de transport doivent compenser les fluctuations sur de vastes espaces et prendre en compte les flux d'électricité européens. Les acteurs du marché recherchent des recettes dans les fluctuations de prix à court terme. Les consommateurs exploitent en partie leurs propres installations. Les communes gagnent en importance pour les surfaces, la planification de la chaleur et l'acceptation locale. La gouvernance doit déterminer comment ces rôles coopèrent, quelles données sont partagées, quels droits ont les exploitants d'installations et quand les gestionnaires de réseau peuvent intervenir pour piloter.

Cela devient particulièrement évident pour la sécurité d'approvisionnement. Elle ne résulte pas uniquement d'une puissance installée suffisante. Elle dépend de la disponibilité, aux heures critiques, de suffisamment de puissance garantie, de capacité de réseau, d'énergie de réglage, de combustible, de sécurité informatique et de capacité d'action opérationnelle. Chacun de ces niveaux a ses propres compétences. Un marché peut signaler une pénurie à court terme par les prix. Mais il ne décide pas de lui-même quelles obligations de réserve s'appliquent, comment les centrales d'importance systémique sont traitées ou comment les événements extrêmes rares sont couverts. Cela exige des règles, des procédures et une responsabilité.

Distinction par rapport au marché et à la planification

La gouvernance est souvent employée de façon imprécise lorsqu'on veut en réalité parler de conception du marché, de planification étatique ou de régulation. Le marché de l'électricité ajuste l'offre et la demande par les prix et les contrats. Il peut signaler la pénurie, les excédents et le besoin de flexibilité, mais seulement dans le cadre des règles qui lui sont fixées. Il s'agit notamment des zones de dépôt d'offres, des règles de périmètre d'équilibre, des prix de l'énergie d'ajustement, des délais de négociation, des conditions d'accès et du contrôle du pouvoir de marché. Le marché de l'électricité est donc une partie de la gouvernance, non son substitut.

La planification concerne les décisions d'infrastructure à long terme, par exemple les plans de développement du réseau, les désignations de surfaces, les stratégies pour les centrales ou l'infrastructure d'hydrogène. Elle peut atténuer des problèmes de coordination, car elle rend visibles des évolutions attendues et met les investissements en relation. Mais elle peut aussi se superposer aux processus de marché ou les fausser lorsque les compétences sont floues ou que les hypothèses ne sont pas régulièrement vérifiées. La gouvernance détermine quelles décisions sont planifiées, lesquelles sont coordonnées par les marchés et lesquelles sont imposées par la régulation.

La régulation est la surveillance juridique et économique des domaines où la concurrence ne suffit pas ou où existent des monopoles naturels. Les réseaux électriques sont des monopoles naturels typiques, car des lignes parallèles seraient inefficaces sur le plan macroéconomique. C'est pourquoi les plafonds de recettes, l'accès au réseau, les redevances de réseau et les conditions d'investissement sont régulés, en Allemagne dans le cadre de la régulation incitative (Anreizregulierung). La gouvernance va au-delà. Elle relie la régulation des réseaux aux objectifs climatiques, à la politique industrielle, au commerce européen de l'électricité et à la question de la répartition sociale des coûts.

Malentendus typiques

  • La gouvernance ne serait que de la bureaucratie : la bureaucratie peut entraver la gouvernance lorsque les procédures sont lentes, contradictoires ou mal informées. Mais sans procédures solides, d'autres problèmes apparaissent : responsabilité floue, investissements incertains, répartition opaque des coûts et interventions sans reddition de comptes. Dans le système électrique, des incitations inadéquates peuvent conduire à des congestions de réseau, à des besoins de réserve supplémentaires, à des retards et à des coûts système plus élevés.

  • Un prix correctement fixé réglerait tout : les prix rendent la pénurie et les coûts visibles. Mais ils ne remplacent pas une décision sur les risques à couvrir collectivement, la répartition des coûts de réseau, les accès aux données nécessaires ou les normes de sécurité minimales applicables. Un prix ne détermine pas si, dans un cas extrême, un hôpital est traité autrement qu'une recharge reportable.

  • La gouvernance serait purement nationale : le marché allemand de l'électricité est intégré au marché intérieur européen, et les flux d'électricité suivent les lignes, non les frontières. Les règles européennes façonnent le couplage des marchés, l'exploitation des réseaux, la gestion des congestions, le droit des aides d'État, l'échange de quotas d'émission et l'évaluation de la sécurité d'approvisionnement. L'EnWG mentionne expressément la mise en œuvre du droit de l'Union comme objet de la loi. Les décisions nationales rétroagissent sur les pays voisins et inversement.

  • Les règles seraient neutres : les règles répartissent coûts, risques et possibilités d'action. Les redevances de réseau influencent l'attractivité d'un site pour l'industrie. Les ordres de raccordement décident quels projets sont réalisés en premier. Les conceptions de soutien influencent quelles technologies s'imposent, et les règles de bilan déterminent qui paie les erreurs de prévision. Une bonne gouvernance rend ces effets de répartition vérifiables et corrigibles.

La gouvernance comme gestion des conflits d'objectifs

La politique énergétique poursuit plusieurs objectifs à la fois : sécurité d'approvisionnement, protection du climat, abordabilité, compétitivité, acceptation locale, protection de la nature et des paysages, résilience et intégration européenne. Ces objectifs ne peuvent pas être traduits durablement en un seul indicateur. La liste d'objectifs du § 1 EnWG le montre déjà. Un développement très rapide du réseau peut entrer en conflit avec les droits de participation et de recours. Des prix de l'électricité aussi bas que possible peuvent compliquer le financement des infrastructures nécessaires. Un allègement pour certaines régions reporte des coûts sur d'autres. Et celui qui ne regarde que la réduction du CO₂ peut négliger les questions de stabilité du réseau ou de dépendance aux matières premières.

La gouvernance ne fait pas disparaître les conflits d'objectifs. Elle détermine comment ils sont traités : avec des critères transparents, des données fiables, des délais clairs, des compétences définies pour les arbitrages et des procédures de correction. Si, par exemple, les congestions de réseau augmentent, il ne suffit pas d'affirmer qu'il faut construire davantage de réseaux. Il faut clarifier qui constate le besoin, comment des alternatives telles que le redispatching, le stockage, les charges flexibles ou les signaux de prix régionaux sont évaluées, qui supporte les coûts et comment les mauvaises décisions sont réexaminées a posteriori. Les conflits surgissent là où possibilité technique, règle de marché et compétence politique divergent.

Lors de la transformation du système électrique, la gouvernance devient la condition pour que le système puisse apprendre. Beaucoup d'éléments sont incertains : le rythme de l'électrification, la demande industrielle d'électricité, les besoins en hydrogène, les trajectoires de développement des énergies renouvelables, l'acceptation des infrastructures de réseau, la disponibilité de main-d'œuvre qualifiée et les risques géopolitiques. Un ordre rigide s'accommoderait mal de cette incertitude, un ordre arbitraire serait trop incertain pour les investissements. Une gouvernance solide associe fiabilité à long terme et adaptation encadrée. Les plans européens en matière d'énergie et de climat, avec leurs rapports d'avancement et leurs mises à jour, sont un exemple d'un tel cycle de révision intégré.

Ce que la notion rend visible

La notion de gouvernance aide à ne pas restreindre trop tôt les débats techniques et économiques. Lorsque des centrales manquent, il s'agit aussi de règles de marché, d'autorisations, de produits de réserve et de risques de recettes. Face à des prix de l'électricité élevés, il s'agit aussi de prélèvements, de redevances de réseau, d'approvisionnement, de commerce de gros, de profils de charge et de couplage européen des prix. Pour les stockages, il s'agit d'accès au réseau, de doubles charges, de droits de commercialisation et de service rendu au système. Et pour la numérisation, il s'agit de protection des données, de pilotabilité, de comptage, de sécurité informatique et de responsabilité en cas de dysfonctionnement.

La notion protège ainsi contre des explications trop simples de cause à effet. Un problème dans le système électrique a rarement une cause uniquement technique ou uniquement politique. Il naît souvent parce que des règles issues de phases antérieures du système rencontrent de nouvelles exigences. Une procédure de raccordement qui suffisait pour quelques grandes installations ne convient pas automatiquement à de nombreux projets décentralisés. Un modèle tarifaire qui suppose des consommateurs passifs ne reflète que de façon incomplète les charges pilotables. Une règle de marché qui accroît l'efficacité à court terme peut négliger la sécurité d'investissement à long terme. Pour comprendre un effet, il faut examiner la règle qui le produit.

En bref, la gouvernance dans le système électrique est l'ordre du caractère contraignant. Elle détermine comment exigences techniques, incitations économiques et objectifs politiques sont réunis. La notion n'explique pas chaque décision individuelle. Mais elle montre si un système énergétique se contente de formuler des objectifs ou dispose aussi des institutions pour les mettre en œuvre dans des conditions réelles.

Sources

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Edited by eCMS on 12.11.2026 05:05

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