Cap in de emissiehandel · Woordenlijst

De cap is het plafond in de emissiehandel. Zij bepaalt hoeveel broeikasgasemissies alle installaties en exploitanten in een emissiehandelssysteem samen maximaal mogen uitstoten. Technisch gebeurt dit via het aantal emissierechten dat in een bepaalde periode wordt uitgegeven. In het Europese emissiehandelssysteem EU-ETS geeft elk recht het recht om precies één ton CO₂-equivalent uit te stoten. Wie onder het systeem valt, moet voor de geverifieerde emissies van een jaar een overeenkomstig aantal rechten inleveren.

Daarmee is de cap de hoeveelheidsgrootheid waarmee de emissiehandel wordt aangestuurd. In een cap-and-tradesysteem legt de overheid eerst een hoeveelheid vast, geen prijs. De CO₂-prijs vormt zich vervolgens op de markt. Zij hangt ervan af hoe schaars de rechten zijn in vergelijking met hoe goedkoop de onder het systeem vallende bedrijven emissies kunnen vermijden.

Toepassingsgebied in het EU-ETS

Het EU-ETS (vaak ETS 1 genoemd) omvat elektriciteits- en warmteopwekking, energie-intensieve industrie, de luchtvaart (sinds 2012) en het zeevervoer (sinds 2024). Het geldt in alle EU-lidstaten en in IJsland, Liechtenstein en Noorwegen. In Noord-Ierland geldt het alleen voor elektriciteitsopwekking. Voor elektriciteits- en warmteopwekking, industrie en zeevervoer bestaat één gemeenschappelijke cap. Voor de luchtvaart wordt een eigen cap berekend.

Voor gebouwen, wegvervoer en kleinere energie- en industriële installaties creëert de EU een eigen systeem, het ETS 2. Dat heeft een eigen cap en richt zich op brandstofleveranciers, niet op afzonderlijke installaties. Oorspronkelijk zou het ETS 2 in 2027 van start gaan. Eind 2025 heeft de EU de start uitgesteld tot 2028. In Duitsland blijft tot dan de nationale brandstofemissiehandel (Brennstoffemissionshandel) bepalend. Wie in het algemeen over de cap in de EU-emissiehandel spreekt, moet dus aangeven welk systeem wordt bedoeld.

Hoe de cap in het EU-ETS wordt vastgesteld en afneemt

Sinds 2013 bestaat er voor elektriciteitscentrales en industriële installaties een EU-brede cap. Daarvoor stelden de lidstaten hun hoeveelheden vast via nationale toewijzingsplannen. De cap daalt elk jaar met een lineaire reductiefactor (LRF). Dit percentage heeft betrekking op een vaste referentiewaarde: de gemiddelde jaarlijkse hoeveelheid rechten in de jaren 2008 tot 2012. Daarom daalt de cap elk jaar met een even grote absolute hoeveelheid en niet met een percentage van de hoeveelheid van het voorgaande jaar.

Tot 2020 bedroeg de factor 1,74 procent per jaar, vanaf 2021 2,2 procent. Met de hervorming van de ETS-richtlijn van 2023 moet de cap de emissies van de onder het systeem vallende sectoren tegen 2030 met 62 procent verminderen ten opzichte van 2005. Daartoe werd de factor voor 2024 tot 2027 verhoogd tot 4,3 procent en vanaf 2028 tot 4,4 procent. Daarnaast werd de cap tweemaal eenmalig verlaagd (rebasing): in 2024 met 90 miljoen en in 2026 met 27 miljoen rechten. Doordat het zeevervoer vanaf 2024 erbij kwam, werd de cap tegelijk met 78,4 miljoen rechten verhoogd. Volgens de Commissie bedroeg de cap in 2024 ongeveer 1,386 miljard rechten.

Een rekenvoorbeeld laat zien wat dit betekent: bij een cap van ongeveer 1,4 miljard rechten komt elk procent overeen met ongeveer 14 miljoen ton CO₂-equivalent. Zou het traject uit de hervorming van 2023 eenvoudigweg worden doorgetrokken, dan zou de cap volgens vakanalyses omstreeks 2040 op nul uitkomen.

De Commissie heeft in juli 2026 voorgesteld het traject na 2030 af te vlakken: tot 3,7 procent per jaar voor 2031 tot 2035 en tot 1,7 procent vanaf 2036. Daarbij moeten in beperkte mate ook internationale tegoeden worden meegeteld. Dit is vooralsnog slechts een voorstel en geen geldend recht. Parlement en Raad onderhandelen er nog over.

Wat er binnen de cap gebeurt: veiling en gratis toewijzing

Het grootste deel van de rechten onder de cap wordt door de lidstaten geveild. Een deel wordt gratis aan industriesectoren toegewezen. Daarmee moeten zij worden beschermd tegen het verplaatsen van productie en emissies naar het buitenland (carbon leakage). Andere delen van de cap zijn gereserveerd voor het Innovatiefonds, het Moderniseringsfonds en het Sociaal Klimaatfonds. Gratis toewijzing betekent niet dat emissies buiten de cap plaatsvinden. Ook gratis toegewezen rechten maken deel uit van de beperkte totale hoeveelheid. De wijze van toewijzing bepaalt vooral wie welke lasten draagt, hoe de mededinging wordt beïnvloed en hoe hoog de overheidsinkomsten zijn. Voor het klimaateffect telt in de eerste plaats de totale hoeveelheid.

Cap, emissierecht en CO₂-prijs

Een emissierecht is geen meetinstrument, maar een verhandelbaar recht om een bepaalde hoeveelheid uit te stoten. De feitelijke emissies worden gemeten, gerapporteerd en door onafhankelijke instanties geverifieerd. Daarna moeten de bedrijven een gelijk aantal rechten inleveren. De cap begrenst de som van deze rechten.

De prijs komt voort uit schaarste, verwachtingen, regelgeving en het gedrag van marktdeelnemers. Hij kan stijgen wanneer een toekomstige verschraling wordt verwacht of wanneer brandstofprijzen de overstap van kolen op gas duurder maken. Hij kan dalen wanneer minder rechten nodig zijn, bijvoorbeeld doordat minder kolenstroom wordt opgewekt, de industrie zwak presteert of meer elektriciteit uit hernieuwbare bronnen komt. Een hoge prijs kan op een krappe cap wijzen, maar wordt zelden alleen daardoor verklaard. Een lage prijs betekent niet automatisch dat de cap niets uitricht. Wie het effect wil beoordelen, moet hoeveelheid, prijs, tijdsverloop en systeemregels samen beschouwen.

Marktstabiliteitsreserve: hoe de feitelijk beschikbare hoeveelheid verandert

De cap bepaalt hoeveel rechten mogen worden uitgegeven. Hoeveel daarvan daadwerkelijk op de markt komen, wordt in het EU-ETS bovendien gestuurd door de marktstabiliteitsreserve (MSR). Zij is gebaseerd op het totale aantal rechten in omloop, dat wil zeggen de rechten die zijn uitgegeven maar nog niet zijn ingeleverd. Ligt dit aantal boven 1.096 miljoen, dan wordt 24 procent ervan uit toekomstige veilingen naar de reserve overgeheveld. Valt het onder 400 miljoen, dan geeft de reserve 100 miljoen rechten vrij voor veiling.

Sinds 2023 vervallen rechten die in de reserve boven de drempel van 400 miljoen liggen. Alleen al op 1 januari 2024 ging het om ongeveer 381 miljoen, op 1 januari 2025 om ongeveer 271 miljoen. Volgens de Raad zijn sinds het begin van dit mechanisme in totaal meer dan 3 miljard rechten geschrapt. Daarmee heeft de reserve de totale hoeveelheid duurzaam verlaagd tot onder de wettelijke cap.

Deze schrappingsregel wordt in 2026 herzien. De Commissie heeft in april 2026 voorgesteld haar volledig af te schaffen. De Raad wil haar daarentegen slechts tot eind 2030 opschorten en daarna opnieuw invoeren met een hogere drempel van 800 miljoen. De definitieve regeling stond bij het afsluiten van de redactie nog niet vast.

Afbakening ten opzichte van CO₂-belasting, emissiebudget en sectordoelstelling

De cap onderscheidt de emissiehandel van een CO₂-beprijzing via een belasting. Bij een belasting stelt de overheid de prijs per ton vast en volgt de emissiehoeveelheid uit de reactie van de betrokkenen. Bij emissiehandel stelt de overheid de hoeveelheid vast en ontstaat de prijs in de handel. Er bestaan ook mengvormen: de Duitse brandstofemissiehandel werkt in de invoeringsfase met vaste prijzen respectievelijk een prijscorridor. Hij werkt daarom eerder als een prijsinstrument.

Een emissiebudget beschrijft meestal een toelaatbare totale hoeveelheid over een langere periode, bijvoorbeeld om een klimaatdoel te halen. De cap is daarentegen de concrete hoeveelheidsgrens binnen een bepaald handelssysteem. Zij kan jaarlijks dalen, is gekoppeld aan reserves en omvat slechts bepaalde sectoren. Ook van nationale sectordoelstellingen verschilt zij: de cap begrenst de emissies van alle onder het systeem vallende installaties gezamenlijk, maar bepaalt niet welke sector of welk land hoeveel bespaart. Er wordt bespaard waar dat binnen het systeem het eerst economisch is.

Waarom de cap doorwerkt in het elektriciteitssysteem

Fossiele centrales moeten hun CO₂-emissies afdekken met rechten. Daardoor stijgen hun variabele kosten, en dat werkt door in de inzetvolgorde van de centrales (merit order). Een kolencentrale stoot per kilowattuur ongeveer tweemaal zoveel CO₂ uit als een moderne gas-en-stoomcentrale. Daarom maakt een CO₂-prijs kolenstroom sterker duurder, en kan de volgorde ten gunste van gas verschuiven. Hernieuwbare energie, opslag en lastverschuiving verlagen de vraag naar rechten wanneer zij fossiele opwekking vervangen.

De cap begrenst echter niet de emissies van een afzonderlijke centrale in een bepaald uur. Een centrale mag uitstoten zolang zij rechten bezit of kan kopen. Vragen over gegarandeerd vermogen, de dekking van de residuele belasting en inzetbaarheid blijven daarom bestaan. De emissiehandel vervangt noch de netplanning noch regels inzake leveringszekerheid. Voor investeringen is een dalende cap desondanks cruciaal. Zij verhoogt de verwachte kosten van fossiele opwekking en maakt emissiearme alternatieven aantrekkelijker. Dat werkt echter alleen als bedrijven het toekomstige prijstraject geloofwaardig vinden. Politieke discussies over een vlakker traject na 2030 of een gewijzigde reserve beïnvloeden deze verwachtingen rechtstreeks.

Typische misverstanden

„De cap is slechts een intentieverklaring”: Zij wordt pas bindend wanneer rechten worden uitgegeven, emissies worden gemonitord en geverifieerd, rechten worden ingeleverd en overtredingen worden bestraft. Zonder betrouwbare meting en sancties zou het plafond slechts een politiek getal zijn.
„Nationale klimaatmaatregelen zijn wegens de cap nutteloos”: Legt een lidstaat kolencentrales stil, dan daalt eerst de vraag naar rechten. Of de vrijkomende rechten elders worden gebruikt, hangt van de regels af. Zolang de reserve overtollige rechten opneemt en voorraden boven de drempel vervallen, neemt de totale hoeveelheid gedeeltelijk duurzaam af. Daarnaast mogen lidstaten volgens artikel 12, lid 4, van de ETS-richtlijn vrijwillig rechten schrappen. Omdat de schrappingsregel momenteel wordt herzien, laat het effect zich alleen beoordelen naar de telkens geldende rechtstoestand.
„Gratis rechten liggen buiten de cap”: Ook zij tellen mee in de beperkte totale hoeveelheid. Het verschil zit alleen in wie de kosten draagt.
„Cap en feitelijke emissies zijn gelijk”: De feitelijke emissies kunnen onder de cap liggen, bijvoorbeeld bij een economische terugval of een snelle uitbouw van emissiearme technologie. Dan ontstaan overschotten die worden bewaard, verhandeld of via de reserve worden afgeroomd.

Institutionele en economische betekenis

Hoe hoog de cap is, wordt door de politiek bepaald, niet door de techniek. Zij wordt afgeleid uit klimaatdoelen, verdelingsvragen en juridische vereisten. De wetgever legt cap, reductietraject, marktregels en controles vast. De bedrijven beslissen vervolgens of zij rechten kopen, emissies vermijden of hun productie omschakelen. Netbeheerders blijven verantwoordelijk voor de veilige netexploitatie, en de regels van de elektriciteitsmarkt bepalen nog steeds welke centrales draaien en hoe prijzen tot stand komen.

De CO₂-prijs kan de groothandels-elektriciteitsprijs verhogen wanneer fossiele centrales de prijs bepalen. Tegelijk verlaagt een doeltreffende cap de toegestane emissies en versterkt zij emissiearme alternatieven. Waarvoor de veilingopbrengsten worden gebruikt, is een afzonderlijke politieke beslissing en maakt geen deel uit van de functie van de cap. Kort gezegd: de cap is geen prijsvoorspelling. Zij bepaalt hoeveel emissies het handelssysteem uiteindelijk nog toelaat.

Bronnen

EU ETS emissions cap — Europäische Kommission, GD Klimapolitik; 2025-12-11 (letzte Aktualisierung). Abschnitte About the EU ETS emissions cap; Electricity and heat generation, industrial manufacturing and maritime transport; Aviation
Market Stability Reserve — Europäische Kommission, GD Klimapolitik; unbekannt (Stand nach dem Vorschlag vom 1.4.2026). Einleitung und Funktionsbeschreibung der Reserve
Market stability reserve: Council agrees targeted amendment for a resilient and predictable carbon market — Rat der Europäischen Union; 2026-09-23. Pressemitteilung, Haupttext
EU Commission publishes EU ETS review proposal — International Carbon Action Partnership (ICAP); 2026-07 (genaues Datum unbekannt). Abschnitt The cap trajectory and linear reduction factor
Emissionshandel: Wie funktionieren ETS 1 und ETS 2? — BDEW Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft; unbekannt (2026). Abschnitt ETS 1 & ETS 2: Definitionen und Hintergründe

Gerelateerde begrippen

Edited by eCMS on 11.11.2026 16:44