excerpt: In Bayern werden Windkraftprojekte zwar so schnell genehmigt wie in keinem anderen Bundesland, doch vielen fehlt weiterhin der Zuschlag in den EEG-Ausschreibungen. Dabei wird deutlich, dass ohne stimmige Kopplung von Genehmigungsregime, Förderdesign und Netzregeln aus genehmigten Vorhaben oft keine investierbaren Projekte werden.
Katherina Reiche bekommt Gegenwind aus Bayern
2025 wurden in Bayern Windkraftanlagen mit insgesamt 1.261 Megawatt genehmigt. Die durchschnittliche Genehmigungsdauer lag bei 10,3 Monaten und damit laut Fachagentur Wind und Solar so niedrig wie in keinem anderen Bundesland. Gleichzeitig haben von 170 genehmigten Anlagen mehr als die Hälfte noch keinen Zuschlag in den Ausschreibungen der Bundesnetzagentur erhalten. Formal sind Projekte genehmigt, praktisch sind sie blockiert.
Diese Kombination ist mehr als eine Momentaufnahme aus der Energiepolitik. Sie zeigt eine Verschiebung im Engpass. Lange war der Ausbau eine Frage von Flächen, Abständen, Verfahren und lokalen Konflikten. Jetzt rückt eine andere Ebene nach vorn: die Architektur, über die aus genehmigten Projekten investierbare Projekte werden.
Vor diesem Hintergrund kündigt die CSU-geführte Staatsregierung an, dafür kämpfen zu wollen, dass der Bund den Windkraft-Aufschwung nicht wieder ausbremst. Politisch ist das eine klare Adressierung nach Berlin. Systemisch verweist es jedoch auf ein tieferliegendes Problem: Wenn Landesebene beschleunigt und Bundesebene über Mengensteuerung begrenzt, entsteht kein linearer Ausbaupfad, sondern eine institutionelle Reibungszone.
Die eigentliche Nachricht liegt daher nicht allein in der bayerischen Bundesratsinitiative für eine Sonderausschreibung. Sie liegt in der Kopplung zwischen Genehmigungsregime, Förderdesign und Netzregeln. Wenn diese Kopplung nicht passt, entsteht ein System, das an einer Stelle beschleunigt und an einer anderen Stelle wieder abbremst.
Von der Genehmigung zur Investition
Eine Genehmigung beantwortet eine technische und rechtliche Frage: Darf an diesem Standort eine Anlage errichtet werden, unter Einhaltung von Immissionsschutz, Naturschutz, Luftverkehr, Abständen und Planungsvorgaben. Sie ist eine notwendige Bedingung. Sie ist aber nicht die Bedingung, die die Finanzierung auslöst.
Für die Finanzierung zählt, ob ein Projekt planbare Erlöse hat. Im EEG-System werden diese Erlöse in zentralen Ausschreibungen organisiert. Wer einen Zuschlag erhält, bekommt eine gesicherte Vergütungssystematik und damit eine Bankfähigkeit, die für viele Projektgrößen und Kapitalstrukturen entscheidend ist. Ohne Zuschlag bleibt das Projekt in einer Zwischenzone: genehmigt, aber nicht investierbar, oder nur zu deutlich schlechteren Konditionen.
Damit entsteht eine zweistufige Architektur:
- Auf Landesebene wird entschieden, ob Projekte rechtlich zulässig sind und wie schnell Verfahren laufen.
- Auf Bundesebene wird entschieden, wie viele Projekte pro Zeitraum tatsächlich in den Markt dürfen, weil die Ausschreibungsmenge die Engstelle bildet.
Wenn die Ausschreibungen stark überzeichnet sind, dann ist die begrenzende Ressource nicht mehr Fläche oder Genehmigungszeit, sondern Zuschlagsvolumen. Das ist eine andere Art von Knappheit: administrativ gesetzte Knappheit über Mengensteuerung.
Technik schafft Optionen, Institutionen verteilen Realisierungschancen
Technisch ist die Lage relativ klar. Windräder produzieren Strom dort, wo Windangebot, Flächenzugang und Netzanschluss zusammenkommen. In Bayern kommt als physikalische Randbedingung hinzu, dass die Erträge im Alpenvorland niedriger sind als in nördlichen Mittelgebirgen und in Norddeutschland.
Institutionell ist entscheidend, wie diese Standortunterschiede in Regeln übersetzt werden. Zwei Mechanismen sind dabei zentral.
Erstens das Ausschreibungsdesign. Es organisiert Wettbewerb über Preisgebote und verteilt Zuschläge an die günstigsten Anbieter. In einem überzeichneten Verfahren gewinnen strukturell diejenigen, die niedrige spezifische Kosten und hohe Erträge kombinieren können. Das sind typischerweise windstärkere Standorte, Projekte mit geringeren Netzrisiken, und Akteure, die Skalenvorteile in Planung, Einkauf und Finanzierung haben.
Zweitens das Referenzertragsmodell. Es ist ein Ausgleichsmechanismus, der windschwächeren Standorten einen Zuschlag gewährt, um die Standortnachteile teilweise zu kompensieren. Der Streit darum ist kein Streit über Technik, sondern über die Frage, ob das System primär nach günstigster Kilowattstunde oder nach regionaler Produktionsverteilung optimiert wird.
Dass Bayern nun sowohl Sonderausschreibungen als auch einen Ausbau des Referenzertragsmodells fordert, ist in dieser Logik konsequent. Es ist der Versuch, eine institutionelle Regel so zu justieren, dass die physikalischen Nachteile südlicher Standorte nicht automatisch zu einem Marktausschluss werden.
Anreiz- und Eigentumsstruktur
Ein überzeichnetes Ausschreibungssystem verändert die Anreize entlang der Wertschöpfungskette.
Projektierer und Flächeneigentümer haben zunächst einen Anreiz, Genehmigungen zu sichern, weil Genehmigungen selbst eine Art Option darstellen. Sie erhöhen den Projektwert, auch wenn die Realisierung noch unklar ist. Wenn aber die Zuschlagswahrscheinlichkeit sinkt, wird diese Option spekulativer. Das kann zu einer Selektion führen: Entweder nur noch Projekte mit sehr guten Ertragsprofilen werden weiterverfolgt, oder es entsteht ein Bestand genehmigter, aber wartender Projekte, die Kapital binden und Planungskapazitäten absorbieren.
Kapitalgeber reagieren auf Unsicherheit mit Risikoaufschlägen. Wenn der Zuschlag die zentrale Bedingung für planbare Cashflows ist, wird der Zugang zum Zuschlag zur entscheidenden Renditequelle. Damit verschiebt sich die Rendite nicht nur in Richtung effizienter Technik, sondern in Richtung der Akteure, die Ausschreibungsrisiken besser managen können. Das begünstigt tendenziell größere Portfolios, weil sie Risiken über viele Projekte streuen können.
Risiken verteilen sich dabei asymmetrisch:
- Lokale Akteure tragen oft früh die Konflikt- und Verfahrenslast, während die Realisierung erst viel später entschieden wird.
- Projektierer tragen das Vorlaufkostenrisiko, wenn Genehmigungen vorliegen, aber Zuschläge ausbleiben.
- Das System als Ganzes trägt das Koordinationsrisiko: Genehmigungsbeschleunigung erzeugt nur dann Output, wenn Ausschreibungsvolumen, Netzanschlussregeln und Baukapazitäten synchronisiert sind.
In dieser Perspektive ist die bayerische Forderung nach Sonderausschreibungen weniger ein regionalpolitisches Detail als eine Intervention in die Risikostruktur. Sie soll die Phase zwischen Genehmigung und Investition verkürzen und damit Vorlaufkosten entwerten, bevor sie Rendite erzeugen können.
Zielkonflikte
Ein erster Zielkonflikt liegt zwischen Kosteneffizienz und räumlicher Ausgewogenheit. Ein System, das strikt nach niedrigsten Geboten zuteilt, minimiert kurzfristig Förderkosten pro Kilowattstunde. Es konzentriert aber den Ausbau dort, wo Wind und Netzbedingungen am günstigsten sind. Ein System, das Standortnachteile stärker ausgleicht, verteilt den Ausbau breiter, akzeptiert aber höhere Durchschnittskosten oder höhere Ausgleichszahlungen.
Ein zweiter Zielkonflikt liegt zwischen Verfahrensbeschleunigung und Systemkoordination. Schnelle Genehmigungen sind nur dann ein Fortschritt, wenn nachgelagerte Institutionen die Projekte auch aufnehmen können. Wenn Ausschreibungen und Netzanschlüsse nicht mitwachsen, entsteht eine Pipeline, die zwar politisch als Erfolg kommunizierbar ist, aber operativ zu Staus führt. Das System produziert dann Genehmigungsoutput statt Stromoutput.
Ein dritter Zielkonflikt ist implizit: Planbarkeit für Investoren versus Flexibilität für die Systemsteuerung. Sonderausschreibungen erhöhen Planbarkeit für bestimmte Projektbestände. Gleichzeitig reduzieren sie die Möglichkeit, Mengensteuerung strikt an Systembedarfe, Netzengpässe oder Haushaltsgrenzen zu koppeln. Je mehr Ausnahmen und Sonderfenster geschaffen werden, desto stärker wird das System politisch und administrativ feinjustiert. Das kann Investitionssicherheit erhöhen, aber auch die Regelkomplexität und damit die Transaktionskosten.
Flächenziele, Förderdesign und Netzanschluss
Bayerns regionale Flächenziele, im Durchschnitt 1,8 Prozent, mit niedrigeren Quoten in Teilen Südbayerns und höheren in Franken, sind eine Planungsantwort auf Windpotenziale und Konfliktlagen. Diese Ziele sind aber nur ein Baustein. Sie wirken erst, wenn drei weitere Kopplungen funktionieren.
Die erste Kopplung ist die zum Förderdesign. Mehr ausgewiesene Flächen und schnellere Genehmigungen erhöhen das Angebot an Projekten. Wenn die Ausschreibungsmenge nicht steigt oder das Referenzertragsmodell nicht angepasst wird, sinkt die Realisierungsquote. Dann wird Planung zu einem Wettbewerb um knappe Zuschläge statt zu einem Ausbaupfad.
Die zweite Kopplung ist die zum Netz. Netzanschlussregeln sind kein nachgelagerter Verwaltungsschritt, sondern ein kritischer Knoten. Wenn ein Referentenentwurf die Anschlussbedingungen verschärft oder Unsicherheit erhöht, wird der Engpass vom Zuschlag zum Anschluss weitergereicht. Das ändert die Projektökonomie, weil Anschlusskosten und Zeitrisiken direkt in die Gebote und Finanzierungsbedingungen eingehen.
Die dritte Kopplung ist die zur industriellen Kapazität. Wenn viele Projekte gleichzeitig in eine Realisierungsphase kommen, entstehen Engpässe bei Turbinen, Fundamentbau, Transportlogistik und Fachkräften. Ein System, das zuerst eine Genehmigungswelle erzeugt und dann über Sonderausschreibungen nachsteuert, kann solche Wellen verstärken. Das ist eine Stabilitätsfrage: nicht im Sinne der Netzfrequenz, sondern im Sinne eines gleichmäßigen, planbaren Ausbaupfads.
In Summe entsteht ein Bild, in dem Resilienz nicht nur eine Frage von mehr Anlagen ist, sondern von einer Eigentums- und Regelarchitektur, die lokale Planung, nationale Mengensteuerung und physische Infrastruktur synchronisiert. Wenn diese Synchronisation fehlt, werden einzelne Beschleunigungen zu Kaskaden von Verlagerungen des Engpasses.
Fazit
Katherina Reiche bekommt Gegenwind aus Bayern. Im wörtlichen wie im politischen Sinn. Während Bayern Genehmigungen beschleunigt und Flächen ausweist, zeigt sich auf Bundesebene, dass die eigentliche Engstelle längst eine andere ist. Der Wind weht, die Projekte sind zulässig, doch die Übersetzung in Zuschläge und damit in Investitionen bleibt begrenzt.
Der Ausbau hängt nicht daran, ob eine Ebene politisch im Recht ist. Er hängt daran, ob Landesgenehmigungen, Bundesausschreibungen, Referenzertragslogik und Netzregeln kompatible Knappheiten definieren. Wenn Genehmigungen politisch gefeiert und Zuschläge administrativ begrenzt werden, entsteht ein System, das Fortschritt signalisiert, aber Knappheit organisiert.
Das ist keine technische Unschärfe, sondern eine institutionelle Architektur. Sie entscheidet darüber, ob Beschleunigung tatsächlich zu zusätzlicher Einspeisung führt oder ob Engpässe lediglich von der Fläche zur Ausschreibung und von der Ausschreibung zum Netz weitergereicht werden. In einem solchen System wird Knappheit nicht überwunden, sondern verlagert.
Die eigentliche Frage lautet daher nicht, ob Bayern genügend Windräder genehmigt. Die Frage lautet, ob das deutsche Ausbausystem so konstruiert ist, dass Genehmigungen automatisch in investierbare Projekte und investierbare Projekte automatisch in netzfähige Einspeisung übersetzt werden. Oder ob es strukturell darauf angelegt ist, an wechselnden Stellen Knappheit zu erzeugen und damit Verteilungskonflikte zu verwalten.
Gegenwind ist in der Windenergie nichts Negatives. Ohne ihn dreht sich nichts. Politischer Gegenwind kann ebenfalls produktiv sein, wenn er dazu führt, die Architektur der Mengensteuerung, der Förderlogik und der Netzkopplung neu zu justieren. Entscheidend ist, ob aus diesem Gegenwind eine Synchronisierung der Ebenen entsteht oder nur ein weiteres Kapitel im Wettbewerb um administrativ gesetzte Engpässe.
Die Energiewende scheitert nicht am Wind. Sie scheitert, wenn ihre institutionellen Ebenen nicht im gleichen Takt arbeiten.